Politikpapir: Elevfordeling og kapacitetsstyring

Politikpapiret er opdateret i juni 2021 med en præcisering af formålet med hhv. minimums- og maksimumskapacitet.

Det er en ambition for Danske Gymnasier, at flest muligt unge kan realisere deres fulde potentiale og gennemføre en ungdomsuddannelse. Samtidig bør unges valgmuligheder ikke være begrænset af, hvor den enkelte bor. For de gymnasiale uddannelser betyder det, at alle unge, der kan og vil, skal have adgang til en studiekompetencegivende ungdomsuddannelse inden for en rimelig geografisk afstand.

På samme måde skal geografien heller ikke bestemme kvaliteten af de gymnasiale uddannelser i det enkelte lokalområde. I hele landet skal unge møde gymnasiale uddannelser med en høj, fælles national kvalitet og en gymnasiekultur, der danner og uddanner hele mennesker til fremtiden.

For at give kommende unge de bedste muligheder for uddannelse, er det nødvendigt at sikre et geografisk bredt gymnasialt uddannelsesudbud med en blandet elevsammensætning, og det er nødvendigt at handle nu. Den demografiske udvikling frem mod 2030 vil nemlig give mindre gymnasier i landets yderområder vanskeligere vilkår, og det kan få store konsekvenser for unges uddannelsesvalg og -muligheder i disse områder.

Danske Gymnasier har derfor udarbejdet dette politikpapir med et forslag til nye regler for elevfordeling og kapacitetsstyring, der sætter ind de steder, hvor problemerne er. Løsningsforslaget består af forskellige værktøjer, der skal sikre alle unge gode muligheder for uddannelse i hele landet og for at møde andre unge på tværs af sociale og økonomiske skel.

Grundpræmissen for politikpapiret er, at hele Danmark inddeles i geografisk afgrænsede optageområder med et varierende antal gymnasier inden for hvert område. De forskellige gymnasiale uddannelsestyper har hver især deres egne geografisk afgrænsede områder, så ansøgere til hhv. stx, hhx, htx og hf adskilles fra hinanden. På den måde vil der eksistere et ”uddannelseskort” med optageområder for hver uddannelsestype. Grænserne for de nye optageområder bør gå på tværs af regionsgrænser og nuværende fordelingsudvalgsgrænser, som samtidig ophæves. Grænserne fastsættes afhængig af og med stort kendskab til lokale forhold, således at grænserne ikke står i vejen for at løse hverken udkants- eller segregeringsproblematikker.

Principper for elevfordeling

• Ansøgere søger om at blive optaget på en ungdomsuddannelse på en institution beliggende inden for et optageområde, der omfatter ansøgerens bopæl, og ønsker minimum tre og op til fem prioriteter.
• Hvis ingen gymnasier eller myndigheder ønsker at aktivere særlige fordelingsregler på baggrund af
  1) status af udkantsgymnasium eller
  2) elevsammensætning, sker fordelingen efter prioritet og afstand. Aktiveringen af særlige fordelingsregler skal ske på baggrund af objektive kriterier.
• Alle optagelsesberettigede ansøgere har ret til at blive optaget på et gymnasium beliggende i et optageområde, der omfatter ansøgerens bopæl.

Principper for kapacitet

• Alle gymnasier, både erhvervsgymnasier og almene gymnasier, skal have fastsat en minimumskapacitet og en maksimumskapacitet for at sikre en geografisk bred uddannelsesdækning og en balanceret elevsammensætning.
• En minimumskapacitet skal sikre den geografisk brede uddannelsesdækning og muliggøre en aktivering af en elevfordeling, der ikke afhænger af overansøgte gymnasier.
• Minimumskapaciteten fastsætter den nedre grænse for, hvornår et gymnasium betragtes som fagligt bæredygtigt. Den faglige bæredygtighed skal sikre, at gymnasiet har nok lærere og elever til at sikre en høj kvalitet, et godt studiemiljø og et tilstrækkeligt varieret fagudbud i form af hold, valgfag og studieretninger.
• En maksimumskapacitet kan ikke i sig selv sikre den geografisk brede uddannelsesdækning, men skal sikre, at ingen institutioner vokser uforholdsvis meget sammenlignet med andre institutioner, hvorfor det er afgørende, at udbydere af alle uddannelsestyper omfattes af de samme regler for kapacitetsstyring.
• Maksimumskapaciteten skal forstås som et kapacitetsloft, der fastsættes med udgangspunkt i en kombination af gymnasiernes udnyttede kapacitet set i en periode over de seneste tre år fra 2018 til 2021 samt det forventede antal ansøgere inden for det geografisk afgrænsede optageområde. Kapacitetsfastsættelsen skal varsles og tilpasses over tid, så den kan justeres år efter år i lyset af den demografiske udvikling.
• På baggrund af dialog med fordelingsudvalgene fastsætter en myndighed maksimumskapaciteten hvert efterår. Kapaciteten skal kunne justeres både op (via en midlertidig overbelægning) og ned efter ansøgningsfristen den 1. marts.
• Fordelingsudvalgene skal årligt evaluere erfaringerne med kapacitetsfastsættelsen.

Definition af minimumskapacitet

Kapaciteten fastsættes per adresse eller campus, såfremt campus dækker et mindre, afgrænset geografisk område. Afhængig af hvor mange uddannelsestyper, et gymnasium udbyder på samme adresse, stilles forskellige krav til minimumskapaciteten:

• Ved ét eller to udbud udgør minimumskapaciteten: 3 spor á 28 elever af den primære uddannelsestype
• Ved tre eller flere udbud udgør minimumskapaciteten: 2 + 1 + 1 (+ 1 + …) spor á 28 elever

Minimumskapaciteten er et udtryk for, hvor mange 1. prioritetsansøgninger et gymnasium skal modtage, for at blive betragtet som fagligt bæredygtigt. Hvis et gymnasium over en treårig periode fra skoleåret 2020/21 ikke selv har et tilstrækkeligt antal 1. prioritetsansøgere til at opfylde minimumskapaciteten ved ansøgningsfristens udløb, bør gymnasiet lukke eller fusionere.

Kravet til 1. prioritetsansøgere gælder dog ikke, hvis der er tale om et gymnasium, der modtager udkantstilskud, og derfor defineres som udkantsgymnasium*. Et udkantsgymnasium skal selv sikre 1. prioritetsansøgere til at fylde 2/3 af sin minimumskapacitet af den primære uddannelsestype. Udkantsgymnasiet kan herefter få tilført den sidste tredjedel ansøgere til den primære uddannelsestype (max. 28 elever) op til et niveau, så gymnasiet opfylder sin minimumskapacitet. Hvis ikke udkantsgymnasiet kan sikre 1. prioritetsansøgere til 2/3 af minimumskapaciteten, bør gymnasiet lukke eller fusionere, medmindre transporttiden med offentlig transport bliver 90 minutter eller mere til nærmeste gymnasium.

For 2020-optaget til stx-gymnasier ville dette krav til minimumskapacitet betyde, at i omegnen af 100 ansøgere på landsplan skulle henvises fra andre stx-gymnasier til udkantsgymnasier, hvor stx er den primære uddannelsestype, for at disse gymnasier kunne opretholde deres minimumskapacitet. Det skal overvejes, hvilke principper der skal gælde for opfyldning af sekundære, tertiære og kvartære udbud (hf, hhx, htx). Afhængig af princippet for øvrige udbud vil der skulle flyttes et mindre antal elever til de øvrige uddannelsestyper. Det gælder bl.a. for fire udkantsgymnasier, der har tre eller flere udbud (2+1+1+1…).

Principper for geografisk afgrænsede optageområder

• Der etableres geografisk afgrænsede optageområder for hver uddannelsestype. Nogle vil være sammenfaldende, mens andre blot vil overlappe. Det bør tilstræbes, at optageområderne for de fire gymnasiale uddannelsestyper, i det omfang det er muligt, har samme geografiske afgrænsning.
• Etableringen af optageområderne skal tage udgangspunkt i gymnasiernes udnyttede kapacitet set i en periode over de seneste tre år fra 2018 til 2021, så kapaciteten for det enkelte optageområde afspejler den samlede kapacitet for de gymnasier, der indgår i det enkelte område.
• Optageområderne skal være så tilstrækkeligt store, at der ikke er afgørende demografiske og socioøkonomiske skævheder inden for de enkelte områder. For flere optageområder vil det typisk betyde mindst fem afdelinger.
• Ved fastsættelse af den geografiske afgrænsning af områderne skal der tages hensyn til gymnasiernes naturlige optageområder, så en ansøger, der bor tæt på et gymnasium, også kan søge det pågældende gymnasium.

Særlige optagelsesregler

• Afdelinger, som Undervisningsministeriet har godkendt til at udbyde en lokal studieretning, skal ikke have en særlig mulighed for at optage ansøgere, uanset om ansøgeren har bopæl i eller uden for det enkelte optageområde. Der er til gengæld få studieretninger, som kun udbydes på et begrænset antal stx-institutioner, fx Latin A og Græsk A, og ansøgere til disse sjældent udbudte studieretninger skal kunne optages forlods. Disse ansøgere vil blive bundet til studieretningen i det omfang, den oprettes. Ansøgerne medregnes i kapaciteten for den enkelte afdeling samt i det tilfælde, at særlige fordelingsregler aktiveres.
• Efter gældende regler kan institutioner forlods optage omgængere, elever på orlov, ansøgere til pre-IB, ASF-forløb, 3- og 4-årige forløb med Team Danmark-elever, BGK-elever, MGK-elever eller elever til særlig tilrettelagt hf. Disse ansøgere bør fortsat kunne optages forlods – også selv om de søger ud af det optageområde, de har bopæl i. Ansøgerne medregnes i kapaciteten for den enkelte afdeling samt i det tilfælde, at særlige fordelingsregler aktiveres.
• Kostelever, der har bopæl i det optageområde, som en kostskole er placeret i, skal tælle med i institutionens kapacitet, mens kostelever, der kommer udefra, ikke skal tælle med i kapaciteten. (Baggrund: Kostafdelingerne får ofte ansøgninger fra øsamfund og Grønland, hvor der ofte er tale om en svagere elevgruppe, og disse bør ikke tælle med i kapaciteten. Hvis de gør det, risikerer vi at skabe et incitament til at optage færre svagere elever fra øsamfund og Grønland).

Aktivering af særlige fordelingsregler

• Der er to typer af særlige fordelingsregler, der kan aktiveres inden for et optageområde:
  1) fordelingsregler for udkantsgymnasier og
  2) fordelingsregler, der bygger på karakterer og skal modvirke faglige, pædagogiske og/eller sociale udfordringer med elevsammensætningen.
• Hvis et optageområde indeholder udkantsgymnasier, fordeles elever til disse først, og dernæst træder den fordeling i kraft, som skal løse eventuelle faglige, pædagogiske og/eller sociale udfordringer i en klynge.
• I det tilfælde hvor et gymnasium eller en myndighed ønsker, at særlige fordelingsregler aktiveres, fordi der identificeres faglige, pædagogiske og/eller sociale udfordringer, bør det ikke være gymnasierne, der skal redegøre for udfordringerne. Gymnasiernes rektor samt bestyrelse bør dog høres, men det bør være på baggrund af objektive kriterier, herunder karakterer, at fordelingsreglerne aktiveres.
• For at undgå problematikker på tværs af regioner skal der udvikles en matematisk regel (se nedenfor), der fordeler ansøgere på baggrund af karakterer i optageområder, hvor fordelingen er aktiveret. Denne skal stilles til rådighed for regionerne, der i samarbejde med fordelingsudvalget håndholder fordelingen og kan tage højde for en justering af fordelingen, fx af trivselshensyn.

Principper for fordeling af ansøgere i optageområder med udkantsgymnasier

• Kun udkantsgymnasier kan få henvist elever med henblik på at opfylde gymnasiets minimumskapacitet.
• Ansøgere kan henvises til samme uddannelsestype som deres 1. prioritetsønske. Det vil sige, at ansøgerens 1. prioritet-uddannelsesvalg altid skal respekteres.
  To tænkte eksempler:
  Elev Y har hhx Kolding som 1. prioritet og stx i Kolding som 2. prioritet. Eleven bor tættere på udkantsgymnasiet Haderslev Handelsskole og kan derfor flyttes til hhx i Haderslev.
  Elev X har stx Nørresundby som 1. prioritet og htx i Aalborg som 2. prioritet. Eleven bor tættere på udkantsgymnasiet Fjerritslev Gymnasium og kan derfor flyttes til Fjerritslev stx.
• Ansøgere, der bor tættest på udkantsgymnasier, der skal have henvist elever, flyttes først. Det forudsættes, at ansøgerne har søgt udkantsgymnasiets uddannelsestype som 1. prioritet (jf. eksempel ovenfor).
• Hvis en ansøger henvises til et udkantsgymnasium, eleven ikke har søgt, må eleven ikke få en større afstand (kilometer via vejnettet) end til 1. prioritetsønsket.
• Udkantsgymnasier, der ikke opfylder deres minimumskapacitet, må ikke afgive ansøgere til andre udkantsgymnasier.
• Udkantsgymnasier, der opfylder deres minimumskapacitet, må gerne afgive ansøgere til andre udkantsgymnasier, dog kun ned til minimumskapaciteten.

Principper for fordeling af elever på baggrund af karaktergennemsnit

Definition:

• Formålet med denne fordelingsregel er at skabe en mere balanceret elevsammensætning. Udgangspunktet er, at der blandt gymnasierne i et optageområde er konstateret faglige, pædagogiske og/eller sociale udfordringer. Det grundlæggende princip er, at 25 pct. af ansøgerne i optageområdet, som har det laveste gennemsnit af de valgte karakterer fra grundskolen (se nedenfor), fordeles relativt i klyngen i forhold til gymnasiernes (afdelingernes) størrelse. De fordeles tillige under hensyntagen til ansøgerens prioritering og afstanden mellem ansøgerens bopæl og institutionen. Efterfølgende fordeles de resterende 75 pct. af ansøgerne relativt på gymnasierne (afdelingerne) i optageområdet under hensyntagen til ansøgerens prioritering og afstanden mellem ansøgerens bopæl og institutionen. Det sikrer en rimelig ens elevsammensætning på gymnasier af samme uddannelsestype inden for et optageområde og mindsker dermed polarisering.
• Den særlige fordelingsregel, der bygger på karakterer og skal modvirke faglige, pædagogiske og/eller sociale udfordringer med elevsammensætningen, skal beregnes på baggrund af den enkelte ansøgers gennemsnit af standpunktskarakterer i dansk og matematik i 9. eller 10. klasse. Af praktiske årsager samt af hensyn til at undgå spekulation bør standpunktskarakterer anvendes i stedet for karakterer fra afgangseksamen.
• De forskellige uddannelsestyper tilhører hver deres optageområde og vil derfor få forskellige elevsammensætninger og forskellige karaktergennemsnit, der identificerer grænsen mellem 25- og 75-andelen. Det kan betyde, at et stx-optageområde og et hhx-optageområde har en skæv elevsammensætning, men at htx-optageområdet ikke har. Fordelingen på baggrund af karakterer skal så kun ske i stx- og i hhx-optageområderne.
• Det kan overvejes, om fordelingsmekanismen deferred acceptance er en mere anvendelig fordelingsmetode end priority matching i optageområder med store afstande.

Proces:

• Inden ansøgerne fordeles på baggrund af karakterer, skal de rent teknisk-administrativt (præliminært) fordeles på samme måde som i dag; efter prioritet og afstand. På denne måde fordeles ansøgerne med respekt for krydssøgninger og efter de ansøgte gymnasiers maksimumskapacitet. Den administrative fordeling bidrager samtidig til at identificere populationerne for hhv. stx, hhx, htx og hf.
• Når den administrative fordeling er gennemført, vil det kunne konstateres, at optageområderne afhængig af uddannelsestype har forskellige elevsammensætninger. Det betyder også, at det er forskellige karaktergennemsnit, der bestemmer grænsen mellem ansøgergrupperne for de 25 og 75 pct. Det eksakte karaktergennemsnit kan først beregnes, når den administrative fordeling er afsluttet.
• Når karaktergennemsnittet for det enkelte optageområde er kendt, får alle gymnasier i området fastsat et ”loft” for, hvor mange ansøgere det kan optage fra hhv. 25- og 75-gruppen. Der vil altså på hvert gymnasium være et antal pladser til ansøgere fra hver pulje.
• Ansøgerne fordeles nu så vidt muligt efter prioritet og afstand inden for hhv. 25- og 75-gruppen. Hvis der ikke er plads på deres prioriteter, henvises de til et gymnasium med ledig kapacitet i optageområdet.
• Kan der konstateres faglige, pædagogiske og/eller sociale udfordringer i andre optageområder, omfordeles ansøgerne også her internt inden for den enkelte uddannelsestype.

Ventelister:

• Brugen af ventelister bør begrænses og lovgivningsmæssigt præciseres. Her kan en taxameteromlægning også ændre på incitamentsstrukturen.
• Elever bør kun flytte skole i bestemte perioder af skoleåret: Mellem grundforløbets afslutning og januar samt i sommerferien. Elever, der mistrives på en skole, eller som flytter til en anden by, skal have mulighed for at få dispensation fra denne regel.
• Aftaler om elevflytninger skal ske mere formaliseret end i dag, hvor kontakten er mellem eleven/forældrene og den nye skole.

Download dette politikpapir i pdf her.

*Der findes forskellige kriterier for, hvornår hhv. almene gymnasier og erhvervsskoler modtager udkantstilskud og dermed defineres som en udkantsinstitution. Dette notat bygger på kriterierne for de almene gymnasier. Det betyder, at der er tale om et udkantsgymnasium, når gymnasiet har mindre end 430 årselever, og eleverne får mere end 20 km. til nærmeste gymnasium, hvis udbuddet lukker.